О введении всеобщего начального обучения в Российской империи. Создание единой школьной сети.
16 мая 1908 года (3 мая по ст. ст), в Российской империи, был принят Закон, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой «Об отпуске 6.900.000 рублей на нужды начального образования» . Данный Закон, положил начало реализации Министерством народного просвещения, планов по введению всеобщего начального обучения на территории России, создание единой школьной сети.
Поднятие уровня народного образования в России, было одной из задач, поставленных на очередь непосредственными указаниями императора Николая II. С самого первого времени вступления Николая II на Всероссийский Престол, Государь обращал свое внимание на все растущие потребности народного образования. Стремление населения в школы настолько усилилось, что, не смотря на быстрое умножение числа школ, ежегодно по всей России множество детей оставалось без школьного обучения, на что император указывал самое серьезное внимание министра народного просвещения на недостаточность числа школ, а также указывал на необходимость прийти на помощь населению в этом насущном для него вопросе.
Развитие церковной школы Санкт-Петербургской епархии.
Другой резолюцией императора Николая II, отвергнув идею введения обязательного обучения, как прежде временную, поставил ближайшей целью создание школы, доступной возможно большему числу детей, а именно на отчете Смоленского губернатора за 1895 года о том, что местным губернским земством выработан план школьной сети, могущей обеспечить доступность школьного обучения возможно большему числу детей школьного возраста, Государь пометил: «И это совершенно достаточно».
В России начальное обучение развивалось по четырем наиболее общим типам школы:
1) министерские образцовые (двухклассные) школы.
2) одноклассные училища Министерства народного просвещения, находящиеся в заведывании училищных советов и дирекций народных училищ (неправильно называемые земскими).
3) церковно-приходские училища.
4) школы грамотности.
Ко времени вступления императора Николая II, на Престол, общая картина положения начального образования в России представлялась крайне пестрой: в среднем, в селениях на 100 человек детей школьного возраста училось 24 – 25 человек, но в 19 уездах не было ни одной организованной школы; в 129 уездах, в том числе в 19 уездах Европейской России, училось меньше 10%; между тем, в 6 уездах училось тогда уже более 90% школьного возраста, в 69 уездах – более 45%.
Страстотерпец Николай II Романов, император Российский, 18 мая 1868 – 17 июля 1918. Император и Самодержец Всероссийский 20 октября (1 ноября) 1894 – 2 (15) марта 1917.
С первых же годов царствования Николая II ассигнования на начальное образование стало быстро возрастать: с одной стороны, ежегодные ассигнования земств возвысились с 7648140 рублей в 1895 году, до 14696800 рублей в 1902 году; с другой – ежегодные же расходы казны увеличились с 1895 по 1903 год на 15700386 рублей по двум ведомствам: – Министерству народного просвещения и Духовному ведомству.
Такой приток денежных средств на дело начального образования имел своим последствием увеличение, в первые же 8 лет нового царствования, с 1894 по 1902 годах, число начальных училищ Министерства народного просвещения и Святейшего Синода выросло с 61076 до 91129, т. е. на 49%, а число учащихся с 2918152 до 4996381, т. е. на 2078129 человек, или на 71%.
Дважды, в начале 1860-х годов, при министре Народного просвещения Е. П. Ковалевском и в середине 1880-х годов при министре Народного просвещения. Д. А. Толстом, правительство поднимало вопрос о выработке общедоступной сети школ и оба раза отступало перед трудностями задачи. Чисто практические соображения заслоняли все остальные; трудности были, или казались, так велики, что расходы представлялись такими громадными, что за препятствиями забывалась и бледнела необходимость так или иначе, хотя бы постепенно и с ограничениями, но все же приступить к планомерному осуществлению великой задачи.
Анатолий Николаевич Куломзин, 3 (15) января 1838 – 25 августа 1923. Член Государственного совета Российской империи, 23 декабря 1902 – 14 декабря 1917. Председатель Государственного совета Российской империи, 15 июля 1915 – 1 января 1917. Российский государственный деятель. Активно занимался вопросами образования и просвещения.
С экономической точки зрения совершенно излишне распространяться о пользе грамотности, необходимо только акцентировать внимание, что в неграмотной темной среде, недоверчиво относящейся ко всякому знанию, было затруднительно приобрести и использовать ремесленную и сельскохозяйственную технику. Важно было еще в детские восприимчивые годы дать толчок уму крестьянина, разбудить в нем пытливость и желание жить лучше, бороться с бедностью, пьянством и неудачами. Не даром, везде и в России в том числе, платили на фабриках грамотному рабочему от 20% и до 65% дороже, чем неграмотному. При таком толчке, успешнее должны были привиться и ремесленные, и сельскохозяйственные знания; грамотность должна была послужить необходимой подготовительной к ним ступенью. Народное образование с общегосударственной точки зрения, это существенный и важный рычаг, без которого поднять хозяйственный строй деревни едва ли было возможно. Разумеется, нельзя было ради народного образования забывать о других, более близких и практических мерах, но народное образование, следовало было двигать, помня, что в нем был залог большей производительности народного труда. «Экономическая оценка» народного образования громко требовала большей доступности школы. Если грамотность переставала быть привилегией и если, с другой стороны, начальная школа смогла бы завершаться техническим обучением, то само собой прекратились бы и жалобы на то, что «грамотные бегут из деревни».
Кроме экономической стороны вопроса, следовало учитывать и политическое его значение. Если спорно, – грамотность или невежество народа опаснее в политическом отношении, то и не могло быть никакого спора о том, что, – раз народ получает грамотность, – то лучше, если он получает ее в правильно поставленной правительственной школе, а не где-нибудь случайно, на стороне. Между тем, именно в этом отношении в России нарастала крупная политическая опасность; она заключалось в том, что грамотность росла быстрее, чем число школ.
Школа должна была быть правительственная, такая как она и была в России в соответствии с законодательством того времени. Необходимо было сделать ее доступной, это было бы великим делом; народ, стремящийся к школе, оценил бы такую милость и надолго сохранил благодарную память о школе, давшей ему лучшее существование. Кроме того, на окраинах начальная школа должна была облегчить слияние разноплеменного и разноязычного населения с русским; здесь еще менее оснований предоставлять школу всем возможным посторонним влияниям.
При этом, настаивая на экономической и политической важности народного образования, следовало, однако, было предостеречь от мысли сделать начальное образование обязательным. Прежде всего, пока не будет обеспечена доступность школы желающим, нельзя вводить обязательности обучения: нельзя принуждать ходить в школу, которой нет. Самый строгий из европейских законов об обязательном обучении во Франции от 28 марта 1882 года, давал оговорку: обязательность обучения не распространяется на те общины, где в школах не достает места для всех детей школьного возраста, от 6 до 13 лет.
Опыт других западноевропейских стран, также достаточно ясно показывал, что между всеобщностью обучения и его обязательностью не существует никакой причинной зависимости. В Турции, Испании, Италии, Греции изданы были законы об обязательном обучении; в Нидерландах и Бельгии – нет; но число учащихся в последних двух странах вдвое и втрое было больше, нежели в первых. В большинстве западноевропейских стран обязательность обучения была введена во второй половине XIX века, там обязательность обучения явилась скорее результатом фактической всеобщности обучения, а не причиной этой всеобщности: ко времени издания школьных законов самое незначительное число детей оставалось еще вне школы; им-то и нужно было помочь найти доступ к учению. В России, при малочисленности школ, тесноте их для желающих, при громадных школьных районах, при бездорожье странно было говорить о введении обязательного обучения.
Петр Михайлович Кауфман, 7 (19) мая 1857 – 6 марта 1926. Член Государственного совета, 2 апреля 1906 – 1 мая 1917. Министр народного просвещения, 24 апреля 1906 – 1 января 1908.
1 ноября 1907 года правительство внесло в III Государственную Думу законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи».
ЗАКОНОПРОЕКТ «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи».
Основные положения правительственного проекта подписанного министром народного просвещения Петром Михайловичем Кауфманом сводились к следующему:
1. Всем детям обоего пола должна была быть предоставлена возможность, по достижении школьного возраста, пройти полный курс обучения в правильно организованной школе.
2. Обязанность об открытии достаточного числа училищ, соответственно числу детей школьного возраста, возлагалась на учреждения местного самоуправления, при этом расчеты относительно числа необходимых школ должны были исходить применительно к четырем возрастным группам: 8, 9, 10 и 11 лет.
3. Нормальная продолжительность обучения в начальной школе должно было быть 4 года.
4. Нормальным числом детей в начальной школе на одного учителя признавалось 50 человек.
5. Нормальным районом, который должна была обслуживать одна школа, признавалась местность с трехверстным радиусом.
6. На обязанность учреждений местного самоуправления должна была возлагаться в двухгодичный, со дня вступления в законную силу положений, срок составления школьной сети и плана ее осуществления для достижения всеобщности обучения в данной местности, с указанием предельного для сего срока и ожидаемых из местных источников средств для выполнения школьной сети.
Примечание. В разработке школьной сети должны были участвовать местные органы церковно-школьного управления.
7. Для включения в школьную сеть училище, рассчитанное на четыре возрастные группы, должно было удовлетворять следующим требованиям: иметь законоучителя и учителя, обладающего законным правом на преподавание, быть обеспеченным соответствующим школьным и гигиеническим потребностям помещением, учебными книгами и пособиями и доставлять детям бесплатное обучение.
8. Указанная, в п.6 школьная сеть и план ее выполнения должен был представлен местными органами самоуправления установленным порядком в Министерство народного просвещения, которое, предварительно должно было утвердить школьную сеть и план и согласовать с Министерством внутренних дел. В случае одобрения этих планов и сетей, Министерство народного просвещения должно было отпустить, в пределах ассигнуемых по смете этого министерства кредитов, на каждую, входящую в сеть школу, открытую или подлежащую открытию в течение ближайшего учебного года, пособие на минимальное вознаграждение учителей и законоучителей по действительному их числу в этих школах, считая по 360 рублей учителю и 60 рублей законоучителю. При этом общий размер пособия училищам в данном районе не должен был превышать суммы по расчету 390 рублей на 50 детей школьного возраста.
Примечание. Церковно-приходские школы, вошедшие в школьную сеть, как открытые, так и подлежащие открытию в течение ближайшего учебного года, должны были получать пособие от казны на равных основаниях со школами, состоящими в ведомстве Министерства народного просвещения, из кредита, ассигнуемого по финансовой смете Святейшего Синода; школы же церковно-приходские, не вошедшие в сеть в тех местностях, для которых она утверждена, могли содержаться лишь на местные средства.
9. Прочие расходы, как по содержанию и устройству помещений для училищ, так и по увеличению оклада учащим, в зависимости от местных условий, должны были устанавливаться учредителями училищ и относится на местные источники.
10. Получение пособия от Министерства народного просвещения не должно было стеснять права учредителей училищ в деле заведования школой. Местному самоуправлению предоставлялась организация и ближайшее заведование начальными школами, под руководством и надзором Министерства народного просвещения.
11. Сословным и иным законным организациям и частным лицам, если содержимые ими школы входили в общую школьную сеть, Министерство народного просвещения должно было выдавать пособие, в случае признания в этом необходимости, по указанному расчету в п. 8, на тех же основаниях, как и учреждениям общественного самоуправления.
12. До получения и утверждения школьных сетей и планов введения всеобщего обучения от местных самоуправлений, Министерство народного просвещения должно было распределять ассигнованный по его смете кредит, по соображению с местными нуждами и требованиями, применительно к изложенным положениям, имея в виду осуществление всеобщего обучения в данной местности.
Законопроект так и не был принят: 8 января 1908 года законопроект был передан на предварительное рассмотрение в комиссию по народному образованию и его предварительное рассмотрение в комиссии по народному образованию затянулось почти на 2 года, до 10 декабря 1910 года. Первое обсуждение законопроекта проходило 24 января, второе – 26 января, третье – 12 февраля 1911 года. Дума приняла решение об одобрении проекта 19 марта 1911 года и передала его в Государственный совет; 28 января 1912 года Государственный совет постановил образовать согласительную комиссию, которая, однако, не пришла к единому мнению. Доклад комиссии был внесен в Государственную думу 9 апреля 1911 года, обсуждение доклада состоялось 21 мая 1912 года. Однако Дума осталась по всем принципиальным вопросам при своем первоначальном решении. 6 июня 1912 года Государственный совет отклонил законопроект окончательно.
5 декабря 1912 года законопроект «О введении всеобщего начального обучения» снова поступил в Государственную думу четвертого созыва. 12 мая 1913 года, общим собранием Государственной думы проект закона был признан желательным. Министр народного просвещения взял на себя выработку законопроекта; одновременно проект закона был передан 14 июня 1913 года в комиссию по народному образованию для разработки соответствующего законопроекта. Согласно справке о движении законодательных предположений, внесённых в Государственную думу, составленную к 27 января 1915 года, законопроект находился еще в разработке.
Начавшаяся война помешала разработать и принять закон.
Однако, несмотря на длительную проработку и согласование законопроекта в законодательных учреждениях, государство субсидировало развитие начального образования. В бюджеты 1908−1915 годов закладывалось ежегодное повышение субсидий на начальные школы, соответствующие законы легко проходили через законодательные учреждения.
Основы законопроекта служили, руководящими началами для Министерства народного просвещения в его совместной работе с земством по народному образованию. Таким образом, программа всеобщего начального обучения осуществлялась на практике, хотя и не была официально декларирована.
Так, уже 3 мая 1908 года, император России Николай II, в Царском селе утверждает, одобренный Государственным советом и Государственной думой, закон «Об отпуске 6.900.000 рублей на нужды начального образования».
Утвержденный закон предписывал отпускать, с 1 января 1908 года, по шести миллионов девятисот тысяч рублей в год по смете Министерства народного просвещения на нужды начального образования, сверх сумм, ассигнуемых на этот предмет в настоящее время, с тем, чтобы расходование этого кредита производилось министром народного просвещения на указанных ниже (ст. 1—6) основаниях.
1. Пособия из кредита в 6.900.000 рублей в год на нужды начального образования предназначались для местностей, где был особый недостаток в училищах или в средствах на поддержание и дальнейшее расширение начального образования.
2. Размер пособий из обозначенного в статье 1 кредита в губерниях и областях, в которых не было введено положение о земских учреждениях, определялось для одноклассных и двухклассных училищ примечанием к пункту 1 статьи 3424 Уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения (Свода Зак., т. XI , ч. 1, по Прод. 1906 г.).
3. Пособия из обозначенного в статье 1 кредита отпускались отдельным земским и городским органам самоуправления и сельским обществам на выдачу содержания учащим в начальных училищах, как существующих, так и вновь открываемых, в размере 390 рублей на 50 детей школьного возраста (от 8 до 11 лет), считая жалованье учителю в год не менее 360 рублей и законоучителю (на 100 детей школьного возраста) не менее 60 рублей.
4. Обозначенные статье 3 пособия выдавались лишь тем земским и городским органам самоуправления и сельским обществам, которые обязывались продолжать расходовать освободившиеся вследствие получения казённых пособий суммы на содержание начальных училищ, на строительные надобности, на выдачу дополнительного содержания учащим и на другие нужды начальных училищ.
5. Из обозначенного в статье 1 кредита в 1908 году обращалось на выдачу пособий для единовременных расходов по постройке училищных зданий и оборудованию училищ один миллион девятьсот тысяч рублей. На эту же надобность обращались остатки, которые могли образоваться от кредита в 5.000.000 рублей, предназначенного в 1908 году на расходы по содержанию училищ, вследствие их открытия не с начала гражданского года.
6. Во всех начальных училищах, получающих пособие из обозначенного в статье 1 кредита, обучение должно было быть бесплатным.
Параллельно, в соответствии мероприятиями для училищ, подведомственных Министерству народного просвещения, в законодательные учреждения ведомством Православного исповедания были внесены законопроекты, улучшающие положение церковно-приходских школ. С этой целью, прежде всего, рядом законопроектов в 1909 – 1910 годах, предполагалось увеличить средства, отпускавшиеся на вознаграждение учительского персонала этих школ. Благодаря этому, средства, ежегодно отпускавшиеся на указанную надобность, были увеличены на 6832186 рублей, причем, кроме того, было отпущено на 1911 год на ту же надобность единовременно 650000 рублей.
ЗАКОН, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой «Об отпуске из Государственного Казначейства средств на увеличение содержания учащим в одноклассных и двухклассных церковно-приходских школах» от 19 июня 1909 года.
В частности, законопроект об отпуске из средств Государственного казначейства 1000000 рублей на жалованье учащим в церковно-приходских школах и законодательное предположение 94-членов Государственной думы об ассигновании на 1908 год по смете Святейшего Синода 4003740 рублей на жалованье учащим в церковных школах и устройство и открытие новых школ, были переданы 5 и 19 ноября 1908 года в комиссию по народному образованию, которая внесла общий доклад по ним (№ 451, ш/2) от 15 мая 1909 года.
Данным законопроектом ведомство Православного исповедания испрашивало ежегодный кредита в 1 миллион рублей на увеличение окладов учащим в церковно-приходских школах до размера не свыше 360 рублей в тех местностях, в которых ощущалась особенная потребность в увеличении вознаграждения учащим, в виду введения всеобщего обучения. Указанным же законодательным предположением проектировался отпуск средств на следующие надобности:
а) на пособие церковно-приходским школам для доведения жалования учащим церковных школ – учителю до 360 рублей и законоучителю до 60 рублей,
б) на открытие новых церковных школ в местностях, где школьная сеть еще не разработана,
в) на пособие школам грамоты.
При этом, размер кредита на указанные надобности исчислялся в размере 4003740 рублей.
Государственная дума внесла в данные законопроекты следующие изменения:
а) Были исключены предположения об отпуске из казны средств, испрашивавшихся на открытие новых церковно-приходских школ и на пособие школам грамоты.
б) На увеличение содержания учащим церковно-приходских школ (до 360 рублей – учителю и до 30 рублей – законоучителю) отпущен из казны на 1909 год кредит в размере 1 миллиона, рублей, а с 1910 должно было быть отпускаться по 2 миллиона рублей, с тем, чтобы увеличение жалованья было распространено лишь на преподающих церковно-приходских школ, включенных в составленные уже школьные сети и находящихся в тех уездах, где отпущено пособие министерским школам в том же размере по закону 3 мая 1908 года (собр. узак., ст. 447), и чтобы суммы, освобождающиеся из местных средств, вследствие получения указанного казенного пособия, обращались на содержание и нужды церковно-приходских школ данного уезда или города, причем к сметам Святейшего Синода должны быть прилагаемы сведения о размерах местных средств, обращаемых на содержание школ.
При рассмотрении данного законодательного предположения (по вопросу о желательности) Государственная. дума в формуле перехода к очередным делам признала необходимым участие прихожан в деле наблюдения и хозяйственного заведывания церковными школами (журн. № 17, 19 ноября 1908 года V).
При обсуждении данных законопроекта и законодательного предположения в формуле перехода к очередным делам было признано необходимым, чтобы распределение кредитов между церковно-приходскими училищами в уездах земских губерний передавалось на заключение уездных училищных советов (журн. № 121, 28 мая 1909 года V).
Законопроекты эти обсуждались общим собранием на заседании 28 мая 1909 года и были одобрены Государственной думой 1 июня того же года. Высочайше утверждены 19 июня 1909 года. (Собр. узак. 1909 года, ст. 1116.)
Следующий законопроект об отпуске из средств государственного казначейства 500000 рублей в год на увеличение, с 1 июля 1910 года, жалованья учащим в церковных школах до установленного законом 3 мая 1908 года размера, был передан 10 октября 1909 году в комиссии по народному образованию и по делам Православной церкви, которые внесли доклад по нему (№ 501, ш/3) 1 июня 1910 года.
Данным законопроектом ведомство Православного исповедания ходатайствовало об отпуске на жалованье учащим в церковно-приходских школах, в дополнение к отпускаемым на туже надобность средствам 500000 рублей в 1910 году и по 1 миллиону рублей, начиная с 1911 года.
Государственная дума, согласившись в общем с предположениями ведомства Православного исповедания, внесла в законопроект следующие изменения:
а) Расходование испрашиваемого кредита подчинено условиям, установленным для предыдущего законопроекта, с дополнением их постановления о том, что пособия из указанного кредита отпускаются только учителям, имеющим право, по своему цензу, преподавать в начальных училищах, и что обучение в школах, получающих это пособие должно быть бесплатным.
б) Остатки, которые могут образоваться в 1910 году от обозначенного кредита, предоставлено Святейшему Синоду обратить, в известных пределах, на единовременные нужды церковных школ.
Законопроект обсуждался общим собранием 2 июня 1910 года, был одобрен Государственной думой 4 июня того же года и утвержден императором 17 июня 1910 года. (Собр. узак. 1910 года, ст. 1264).
15 октября 1910 года в комиссию по делам Православной церкви, был передан законопроект об отпуске из средств Государственного казначейства на увеличение жалованья учащим в церковно-приходских школах, до установленного законом 3 мая 1908 года размера, в 1911 году 1000000 рублей, а начиная с 1912 года по 1550000 рублей. Комиссия внесла доклад по нему (№ 523, ш/4) 10 мая 1911 года.
Данным законопроектом Духовное ведомство ходатайствовало об отпуске из казны на увеличение содержание учащим в церковно-приходских школах, в дополнение к отпускаемым на ту же надобность средствам, в 1911 году 1 миллион рублей, а, начиная с 1912 года по 1550000 рублей с тем чтобы испрашиваемые кредиты были подчинены условиям расходования, установленным для ранее отпущенных на ту же надобность кредитов.
Государственная Дума внесла в законопроект следующие изменения:
а) Новый отпуск кредитов на церковно-приходские школы разрешён лишь на один 1911 год, в размере 1 миллиона рублей.
б) Из обозначенного кредита 650000 рублей обращены на увеличение содержания учащим в школах и 350000 рублей предназначены на нужды церковно-школьного строительства.
Законопроект обсуждался и был одобрен Государственной думой 13 мая 1911 года. Утвержден императором 28 мая 1911 года (Собр. узак. 1911 года, ст. 1124).
Комиссия по народному образованию, образованная постановлением Государственной думы от 3 декабря 1912 года, в начале 1913 года, на совещании по разработке вопросов проходившего в период с 23 января 1913 года по 16 мая 1913 года, касающихся подготовки учащего персонала для низших учебных заведений, при рассмотрении законопроекта министра народного просвещения «Об ассигновании из средств государственного казначейства в распоряжение Министерства народного просвещения нового дополнительного кредита в 8000000 рублей на нужды начального народного образования, отмечала, что развитие всеобщего обучения было задержано в 1912 году и еще более будет задержано в 1913 году, не сколько вследствие недостаточности кредитов на постоянные нужды начальных училищ, а сколько вследствие значительного несоответствия действительным потребностям кредитов на школьное строительство.
Последствием этого обстоятельства являлось то, что необходимость дополнительного ассигнования на потребности всеобщего обучения чувствовалась более настоятельно по отношению к строительным кредитам, чем по отношению к кредитам постоянным. Эти последние кредиты, поэтому, могли быть несколько сокращены.
Таким, образом комиссия подчеркивала на необходимость увеличение средств, в первую очередь на строительство школьных зданий, т.е. на создание школьной сети, а не на увеличение постоянных кредитов на текущие, постоянные нужды.
Далее комиссия подчеркивала, что из имеющихся в комиссии данных было видно, что Министерство уже вступило в соглашение по вопросу о введении всеобщего обучения со значительным большинством уездных земств. Поэтому, по мнению комиссии, представлялось бы вполне осуществимым, чтобы с остальными земствами соглашение относительно школьных сетей и финансовых планов введения всеобщего обучения были заключены уже в текущем 1913 году. Исходя из этих соображений, комиссия выразила пожелание, чтобы Министерство в своей смете на 1914 год представило по всем уездам земских губерний точные сводные данные о необходимых ежегодных расходах, обязательных и для государства, и для самих земств, как по содержанию начальных училищ, так и по школьному строительству.
Из представления усматривалось, что казенные пособия на введение всеобщего обучения уже были выделены Министерством по 101 городу безусловно и 89 городам условно, а всего 190 городам. Придавая большое значение скорейшему составлению повсеместно школьных сетей, комиссия выразила пожелание. чтобы в земских местностях школьные сети и финансовые планы по городам были закончены составлением одновременно со школьными сетями и финансовыми планами земств, т. е. в 1913 году, а если бы это оказалось затруднительным, то уже во всяком случае в 1914 году.
Имея в виду, что испрашиваемые средства могли быть расходуемы только на школы, вошедшие в школьную сеть, и что, поэтому, расчет необходимого пособия мог быть сделан не по отдельным школам, а в целом, на школы целого уезда, комиссия признала возможным ввести в закон условие, что отпуск денег должен производиться применительно к нормам, установленным статьей 3 закона 3 мая 1908 г, (П.С.3. № 30328), а именно, по расчету на 50 детей школьного возраста (от 8 до 12 лет), отнесённых по утвержденной сети к районам церковно-приходских школ.
Принимая во внимание, что некоторые из вошедших в школьную сеть церковно-приходских школ по программе своей скорее приближались к типу школ грамоты, и желая, чтобы все школы, служащие достижению всеобщего обучения, отвечали предъявляемым в этом отношении образовательным требованиям, комиссия нашла нужным указать, что правом на казенное пособие могут пользоваться только те церковно-приходские школы, в которых программы оставались не ниже существующих программ церковно-приходских школ. Вместе с тем, в видах достижения большого единообразия в продолжительности учебного времени в одной и той же местности, комиссия дополнила законопроект указанием, что церковно-приходские школы, получающие пособия из казны, должны быть открыты в сроки, установленные для школ ведомства Министерства народного просвещения в той же местности.
Необходимым условием построения качественной системы образования в сельской местности было формирование школьных сетей, то есть размещение новых школ по единому плану так, чтобы всему населению была обеспечена хорошая доступность школы.
Недостаточно было, чтобы одна школа приходилась всего на 50 человек детей; необходимо было, чтобы эти дети жили на таком расстоянии от школы, чтобы они могли ежедневно ходить в нее в зимнее время. Это называлось вопросом о школьном радиусе или школьном районе. Рядом земских исследований, произведенных в центральных губерниях, установлен был трех верстный радиус, как нормальный, и двухверстный – как желательный. Нормы эти не имели решающего значения. В разных местностях устанавливались и различные «радиусы» влияния школы.
Для этого нанимали «квартиры», т. е. ребенка помещали, за плату, в знакомой семье в деревне, поближе к школе, при школах устраивались ночлежные приюты, даже общежития, готовилась детям горячая пища; земство или сами сельские общества устанавливали очередные подводы, отвозящие в школу детей из дальних селений. Все эти меры, весьма полезные и много раз одобренные императором России, проводились весьма недостаточно, и самым лучшим средством борьбы с расстояниями было увеличение числа школ.
Таким образом, из работы Комиссии по народному образованию, видно о целенаправленной деятельности органов государственной власти в 1913 году по созданию школьной сети на всей территории России, как подготовительного мероприятия, обеспечивающего введение в России всеобщего начального обучения.
Кроме того, обращает внимание на себя и формулировки в законодательных актах об отпуске средств на увеличение содержания учащим и законоучителям в церковно-приходских школах, так в частности в законе от 12 июля 1913 года «Об отпуске из Государственного Казначейства средств на увеличение содержания преподающим в церковно-приходских школах». В частности в пункте I, указывается, об отпуске из средств Государственного Казначейства, начиная с 1913 года, в дополнении к отпускаемым средствам, по одному миллиону четыреста двадцать пять тысяч рублей в год на увеличение содержания учащим и законоучителям в церковно-приходских школах, вошедших в школьные сети тех уездов и городов Европейской России, в которых Министерство народного просвещения приступило, и приступит к введению всеобщего начального обучения до 1914 года.
Таким образом, данная формулировка подтверждает фактическую реализацию, Министерством народного просвещения, планов по введению всеобщего начального обучения на территории России.
В целях развития фонда зданий и помещений церковно-приходских школ от 12 июля 1913 года, императором России Николаем II, был утвержден закон, одобренный Государственным советом и Государственной думой «Об образовании при Святейшем Синоде церковно-школьного строительного фонда и об установлении правил выдачи пособий из средств Государственного казначейства на строительные нужды церковно-приходских школ».
Церковно-школьный строительный фонд Училищного совета при Святейшем Синоде предназначался для выдачи, по утвержденным в установленном порядке определением Святейшего Синода на постройку и покупку новых и на расширение и ремонт существующих зданий церковно-приходских школ, вошедших в школьную сеть всеобщего обучения.
Правила о выдачи пособий из средств Государственного казначейства на строительный нужды церковно-приходских школ, устанавливали порядок выдачи пособий из казенного кредита, отпускаемого в распоряжение ведомства Православного исповедания вши на строительные надобности церковно-приходских школ, выдаваемых на постройку и покупку новых и на расширение и ремонт существующих зданий церковно-приходских школ, вошедших в школьную сеть всеобщего обучения.
Кроме того, данные правила, предусматривали выдачу пособий на церковно-приходские школы тех местностей, в которых школьная сеть еще не была утверждена.
1 июля 1914 года императором Николаем II утверждается очередной ежегодный закон, одобренный Государственным советом и Государственной думой «Об отпуске из Государственного Казначейства средств на увеличение содержания преподающим в церковно-приходских школах», который определяет отпуск из средств Государственного Казначейства, начиная с 1914 года, в дополнении к отпускаемым средствам, по девятьсот тысяч рублей в год на увеличение содержания учащим и законоучителям в церковно-приходских школах, вошедших в школьные сети тех уездов и городов Европейской России, в которых Министерство народного просвещения приступило, и приступит к введению всеобщего начального обучения до 1915 года.
При этом, законодательные акты об отпуске средств на обеспечение церковно-приходских школ выделались под конкретные критерии образования в России единой школьной сети, а именно: – Правом на пособия могли пользоваться только те церковно-приходские школы, в которых:
1) учащие имели общеобразовательный или учительский ценз, дающий право преподавания в начальных училищах;
2) программы преподавания должны были быть не ниже уже существующих программ церковно-приходских школ;
3) начало и конец занятий должен был соответствовать срокам, установленным для начальных училищ ведомства Министерства народная просвещения в той же местности;
При этом, единый срок начало занятий в начальных училищах, был уставлен Распоряжением Министерства народного просвещения 20 февраля 1914 года № 9198. «Об установлении сроков начала занятий в начальных училищах».
4) Учащие должны были иметь квартиру в школьном помещении или получать квартирные деньги из местных средств или сумм, отпускаемых Ведомством православного исповедания;
5) От Ведомства православного исповедания или из местных источников, должны были отпускаться средства на хозяйственное содержание школ.
Хотя, закон от 1 июля 1914 года, сообщал о планах Министерства народного просвещения приступить к введению всеобщего начального обучения до 1915 года, но согласно справке о движении законодательных предположений, внесённых в Государственную думу, о которой уже говорилось выше, составленную к 27 января 1915 года, законопроект «О введении всеобщего начального обучения» находился еще в разработке.